第43章 规则之思

  他清晰地认识到，现阶段，沙瑞金是一个他无法正面撼动，甚至需要谨慎回避的“硬茬子”。背景的盘根错节，使其拥有了超乎寻常的抗风险能力和行动空间。直接对抗，既不明智，也非他现在的职责所在。

  然而，那些暴露出的问题——数据的水分、政策的空转、可能的利益勾连、以及对民生阵痛的某种漠视——却真实地刺痛着他。这些问题，真的只是因为沙瑞金个人的作风或一个地方的特性吗？高育良以其多年政法工作和地方主政的经验深入思索，得出了一个结论：不尽然。更深层的原因，或许在于**制度化、规范化监督与评估机制的普遍缺失或失灵**。

  在地方，尤其是在天州这种急于摆脱困境、又有强力人物主导的地区，“发展”成了压倒一切的硬道理。与之配套的决策程序约束、过程监督、绩效审计、尤其是对“发展成本”和“社会效益”的精细化评估，往往被有意无意地弱化、简化，甚至绕过。上面要数字，下面造盆景；上面要速度，下面就可能忽视规范。这不是沙瑞金一个人的问题，而是一种在特定压力环境下容易滋生的治理模式漏洞。沙瑞金只是因其个人风格和背景，将这种模式的潜在风险放大并具象化了而已。

  “治标，须先固本。”高育良在笔记本上写下这句话。直接针对沙瑞金是“治标”且目前不可行，那么，从国家宏观层面，思考如何健全相关领域的制度笼子，推动形成更科学、更透明、更可持续的区域发展与转型治理模式，是否算是一种“固本”之策？这既能从长远防范类似问题，又不至于立刻触痛某个具体人物的神经。

  这个思路让他精神一振。他需要找到一个合适的工作抓手。作为政法系出身的干部，他对规则、程序、监督有着本能的敏感和重视。那么，在国家发改委这个庞大的宏观经济管理部门内部，有没有与“规制”、“法治”相关的职能司局呢？

  他调阅了委里的组织机构手册。很快，一个司局的名字进入视线：法规司。其主要职责包括：起草有关法律法规草案和规章；承担机关有关规范性文件合法性审查工作；承担相关行政复议、行政应诉工作；按规定指导协调招投标工作……

  就是这里了！高育良目光一凝。法规司，看似不直接制定产业政策或分配资金，但其工作却触及发改委各项职能运行的法治基础和程序规范。它就像是整个庞大机器运行所依循的“程序法”和“安全阀”维护者之一。推动相关领域的制度建设，完善对重大政策、重大项目、重大资金的事前、事中、事后全链条法治化、规范化监督评估框架，法规司理应是一个重要的参与者和推动者。

  他目前不分管法规司，但作为主任助理，他有协调、联系相关司局的职责，也可以就某些重要课题提出研究建议。他决定，先从了解和接触法规司开始。

  他没有大张旗鼓，而是找了个由头，请法规司负责综合性法规工作的副司长到办公室聊一聊，名义上是请教关于“区域协调发展政策法治保障”的一些宏观问题。副司长姓程，是位戴着眼镜、言辞谨慎的老资格司局级干部。

  寒暄过后，高育良将话题引向深入：“程司长，最近下去调研，有些感触。地方上抓发展的劲头很足，这是好事。但有时候，为了抢速度、出形象，在项目决策、资金使用、乃至数据统计等方面，可能会存在一些‘变通’，甚至触碰边界。从委里层面看，我们如何在支持地方发展的同时，更好地通过制度设计，来引导和规范这些行为，防范风险，确保发展的质量和可持续性？特别是涉及重大区域政策、转型资金使用的领域。”

  程副司长推了推眼镜，语气带着些程式化的严谨：“高主任这个问题提得很重要。委里一直高度重视依法行政和制度建设。我们司也在不断完善相关规章制度，比如修订《政府投资条例》配套细则，加强招投标监管的规范性文件等。地方执行中的问题，往往与制度落实不到位、监督力度不够有关。”

  回答很正确，但略显空泛。高育良能感觉到，法规司的工作可能更侧重于现有法律法规的解释、配套和程序性审查，对于如何主动设计、嵌入更具约束力和操作性的过程监督与绩效评估机制，涉入不深，或者缺乏足够的话语权和推动力。

  “程司长说得对，落实是关键。”高育良顺着对方的话说，“我在想，对于一些特殊的、政策资源倾斜力度大的区域，比如资源枯竭型城市转型、老工业基地振兴等，我们能否在现有的资金管理办法、项目审批流程之外，探索设计一套相对独立的、贯穿政策全周期的‘监测评估与风险防控’指引或标准？它不仅仅关注钱花没花、项目立没立，更要关注钱花得对不对、好不好，项目带来的真实效益、就业带动、环境改善、民生福祉提升等综合效果，以及可能引发的债务、社会稳定性风险。这套东西，最好能从法规或规范性文件的角度给予支撑，增加其刚性约束。”

  程副司长认真听着，思考了一会儿：“高主任这个思路很有建设性。不过，这涉及到多个司局的职能，甚至需要与财政部、审计署等其他部委协调。法规司可以参与研究相关文本的合法性、规范性，但要牵头推动这样综合性的制度设计，恐怕……”他露出了为难的神色，潜台词是：权限不足，协调不易。

  高育良明白了。法规司更像是一个专业性的“合规审核”与“文本加工”部门，在委内重大政策制定过程中，其角色有时是辅助性的、被动响应的，缺乏足够的主动规划和整合影响力。要想推动他设想的那种系统性规制建设，仅靠法规司自身，力量远远不够。

  “我理解。这确实是个系统工程。”高育良点点头，不再深入探讨具体操作，转而问，“咱们司里最近有没有围绕‘提升宏观政策治理效能’或‘重大政策风险评估’这类主题，在做一些前瞻性的课题研究？或者，有没有考虑过与高校、智库合作，开展相关领域的研究，储备一些政策工具和方案？”

  程副司长表示，司里有一些相关研究计划，但更多的是结合具体立法或修法项目进行，独立的大型前瞻性课题不多，资源也有限。

  这次谈话，让高育良对法规司的现状和潜力有了更实际的了解。这是一个可以借助的专业力量，但非能倚仗的冲锋主力。他推动制度建设的想法，需要更巧妙的切入点和更上层的力量支持。

  他没有气馁。几天后，在参加一次关于“十一五”规划前期研究的委内讨论会时，他抓住机会，以天州调研的体会为例，做了发言。他依旧没有提及任何具体人事，而是将问题提升到方法论和治理模式的层面：

  “各位领导，结合近期一些调研，我有个不成熟的想法。随着国家区域协调发展战略深入推进，对特定类型困难地区的支持政策力度不断加大。我们在注重政策供给和资源投入的同时，或许应该同等重视、甚至超前研究配套的‘政策实施效能保障与风险防控机制’。”

  他环视会扬，语气平和但坚定：“这套机制，应该超越传统的项目审批和审计，更侧重于过程监测、动态评估、绩效反馈和风险预警。目标是确保好政策产生好效果，防止政策在落地过程中变形走样，防止宝贵资源被低效消耗或错误配置，更防止因操之过急或监管缺失而积累新的经济社会风险。这既是提升国家治理效能的需要，也是对地方真正负责的表现。建议能否在‘十一五’规划的前期研究中，设立相关专题，组织力量（包括委内法规司、相关业务司，以及外部智库）进行深入研究，探索形成可操作、可推广的制度框架。”

  他的发言，引起了在扬一些领导的注意和思考。分管规划工作的副主任表示，这个角度值得重视，可以纳入规划前期研究的备选议题范畴。

  这是一个小小的开端。高育良知道，真正的制度构建，道路漫长且阻力重重，涉及无数利益调整和职权划分。但他必须开始播种。这不仅是为了应对未来可能与沙瑞金模式产生的理念碰撞，更是他作为重生者，对自己过往某些失误的反思，以及对更优治理路径的本能追求。他将以发改委主任助理的身份，充分利用这个平台提供的视野和资源，像春雨润物般，缓慢但持续地，推动那颗名为“制度理性”的种子，在庞大的行政体系中寻找萌芽的缝隙。

  而这一切，都将在他暂时避开与沙瑞金直接冲突的表象下，静水深流般地进行。